控执行不到位，既有主观原因，也有客观因素，还有体制机制上的问题。 

　　周连进

　　　当前影响内控落实的主要问题 

　　内控建设并不是新事物、新要求。内控执行不到位，同样也是一个老大难问题，既有主观原因，也有客观因素，还有体制机制上的问题，主要有以下几种表现：

　　一是认识存在误区。割裂财政管理与内部控制的关系，忽视内部控制在财政管理和队伍建设中的作用，认为内控就是约束，必然影响运行效率，以致说起来重要，做起来不要，“有心无力”，导致内控建设困难重重。加上内控组织机构不健全和人员素质不高等原因，无章可循和有章不循的问题较为突出。

　　二是职责界定不清。机构设置、职责、责任界定不清，内部决策机构、执行机构、监督机构不能完全独立和相互制衡；授权过大或过小，不相容岗位分离不到位，影响工作力度或责任区分；执行者缺乏责任感，个别人甚至认为内部控制操作运行复杂，限制了他们的权力，往往有抵触情结。

　　三是制度操作性不足。有的为制度而“制度”，照搬其他单位或上级单位的做法，制度和本单位实际“两张皮”“水土不服”；有的内控操作规程没有按要求编制，只是把相关管理办法或制度复制了一遍，没有进行系统的梳理、消化，缺乏风险防控等基本要件，内控执行无的放矢；有的内部制度文字描述多，流程图和配套表单少，操作性不强。

　　四是与信息化融合不够。内控理念和控制活动、措施未充分嵌入信息系统，在信息系统建设、数据应用、风险管理等方面存在薄弱环节，如系统建设碎片化，缺乏统一规划；信息应用“孤岛”化，不能充分共享；风险节点、控制措施滞后化，不能即时提醒、处置等等，信息系统无法有效发挥内控的支撑与管控作用。

　　五是评价考核机制缺失。缺乏保证制度执行的监督、考评、奖惩机制，内控制度流于形式，说的多做的少，或做多少算多少，缺乏权威性、严肃性；内部审计与监督大多将重点放在财务收支等业务层面，对财政业务监管、管理制度落实等关注不够。

　　　落实内控制度需把握的重点 

　　为保证控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、评价与监控（督）等各内控环节协同作用，促进内控制度真正落地，发挥效能，需要把握好以下几个方面：

　　其一，构筑内控委—内控办—内控管理岗（内控联络员）和全员参与的内控防线，促进内控环境的优化。 

　　强化内控组织管理架构和管理责任。内控涉及单位的各工作岗位、各工作事项、各工作环节，是一项全方位、全时空、全过程的管理活动，必须集全体之力。因此，必须健全内控组织管理架构和管理责任，构建纵向到底、横向到边，内控委抓总、内控办协调、管理岗和联络员日常监督、所有财政人员一线执行的内控防线，厘清各道防线在内部控制中的责任，并把这种责任记在心里，扛在肩上，落实在行动上，确保内控管理有序、运行有效。

　　教育引导走出三种认识误区。要将内部控制列入干部教育范围，加强对内部控制理念、方法的学习，引导每个工作人员树立正确的内控观，消除认识误区。一要消除内部控制等于制定制度的误区，防止将内部控制等同于制度建设，更不能认为建立了规章制度就完成了内部控制。二要消除事后督查等于内部控制的误区，正确认识事前、事中、事后三级控制的关系，把内控的重点定位在事前和事中防错纠偏，防患于未然。三要消除内控影响效率的误区。认清内控是一种对风险的过程控制、预防前置，需要成本付出，或许还会一定程度影响到运行效率。而失控的、高风险的效率，不能作为弱化或逾越内控的理由，牺牲一定程度的效率是控制风险所必须付出的成本。

　　培养内部控制与风险管理相统一的内控理念。内部控制重在解决流程问题，要求“正确地做事”；风险管理不仅要解决流程问题，还要应急处理当前风险和问题，更要预测未来潜在风险，也就是说不仅要解决“正确地做事”，更要解决“做正确的事”。因此，必须将两者有机结合，决策层重在“做正确的事”，执行层则更关注“正确地做事”，各司其职。只有这样，才能保证领导层、执行层在内控中的作用最大化。

　　其二，构建“管理制度化—制度流程化—流程岗位化—岗位职责化—职责表单化—表单信息化”的内控链条，促进内控过程的无缝运作。

　　内部控制体系建设是一个循序渐进的过程，“管理制度化、制度流程化、流程岗位化、岗位职责化、职责表单化、表单信息化”，互相关联，环环相扣，包含了内控制度的主要内涵，是内控实施的“硬件”基础，必须步步为营，循序渐进，才能切实保障内控制度落实。

　　建好制度，这是落实内控的第一步。这里的制度仅指财政部门组织财政工作和内部管理必需的各项制度、规定，如各类业务管理规定、资金管理办法、机关管理制度等，也包括内控基本制度、各类风险防控办法。这些成文的、规范的制度，既是内控建设的重要组成部分，又是内控体系的“纲”和“辐射源”。因此，制度建设既要有完整性，涵盖所有人财物，做到事无盲区、人无例外；还要有权威性，言出必行；更要有操作性，切实可行。要“做我所写、写我所做”，并随着情况变化及时立、改、废，持续改进，防止因内控制度本身不合法理、不符实际，或过于理想化等，影响内控执行效果。

　　将制度转化为操作规程，这是落实内控的关键。各种各类制度作为“纲”，只能是原则的，只能统而言之。操作性问题则要通过编制操作规程和运行流程来解决，要将制度转换成按事、分项的内部操作规程，文书描述与流程图兼容，将其流程化、岗位化、职责化、表单化，操作脉络完整、时空清晰、权责分明、风险了然。在此基础上，将整个内控制度体系纳入信息化管理，实行无缝化运作。

　　借力信息化支撑，这是落实内控的核心。实践证明，将内控理念、内控制度以信息技术支撑，借助计算机软件的“刚性”手段，实现内部控制流程化、信息化，变“人控”为“机控”，是确保内控落实的最好方法和途径。一要依托强大的“数据库和成熟的业务操作系统，将内部控制要素植入资金申请、下达、分配、使用和其他财政业务管理的整个运行链条之中，实现在动态中完成控制。财政业务信息系统要充分考虑内部控制需求，设计有接口，查询有权限，运行有监控，打破信息“孤岛”。二要完善流程、节点预警、分级处置。对关键、重点环节实行分级预警和处置，并通过监管业务软件和内部管理软件将其“固化”，确保工作运转受控，谁来执行都不走样，少一个环节也过不去。三要充分利用信息的及时传递进行预防性控制，对数据处理的及时性与复杂性特点更好地实行实时控制，运用详细、可追溯的信息数据进行审计评价和分析控制，从而提高工作质量和效果。

　　其三，建立风险防控—授权控制—岗位分离的多控机制，促进内控途径的多样化。

　　风险防控。内控的核心是防控风险，风险要防得准、控得牢，消除其产生之根源，或让其“胎死腹中”，前提是抓牢风险评估、管控这个“牛鼻子”。要把握好查、定两个环节，抓小、抓常、抓长，动态查找各工作事项的潜在风险点和薄弱环节，把潜在风险找准，将防控措施定实，并以抓铁有痕、踏石留印的行动把防控措施落实到位。

　　科学授权。合理的内部控制应当按照重要性程度大小，适当分层授权、逐级审批，根据常规授权和特别授权的规定，明确岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相应责任。授权既要充分，又要合理，要将授权固化为操作流程，任何人不得逾越。

　　不相容职务分离。不相容职务分离是内部控制的一个基本原理。分离要把握两个取向：一是职责相悖。“管钱不管账，管账不管钱”，对授权与执行、执行与审核、执行与记录、保管与记录等不相容职务实行有效分离。二是利益冲突。要按照有关规定，对有可能在个人利益与公职身份间产生利益矛盾和冲突的事项进行有效控制。对于存在潜在风险的，及时采取调整、轮岗等组织措施，使不相容岗位始终保持相互监督、相互制约状态。

　　其四，建立评价考核—奖惩追究—信息披露一体的管控机制，促进内控过程留痕和责任追溯。

　　与时俱进完善体系。内部控制是一个适时补充、持续改进、不断完善的过程，一方面，要不断发现内控运行中的问题、漏洞，持续实时更新修正本单位内控规程和具体业务，使之相互对应，相互支撑，始终保持在正确的运行通道中；另一方面，根据工作内容、要求变化，特别是新增业务，对管理办法、操作规程、运行流程进行补充、固化，实现对各业务流程的无缝管控。因此，要将内控评价当作一项重要的程序和内容，纳入制度化轨道。

　　内部控制评价应重点关注以下内容：第一，对内控实施情况进行评价。要对内控实施情况进行定期考核评价，实施对内控本身的再监督，解决有令不行、有禁不止的问题，防止内控流于形式。第二，对内控制度本身进行评价。要对内部控制设计的合理性、管理层面控制的有效性、执行层面运行的有效性、业务流程和控制点设置的合理性等进行评价，及时发现制度本身存在的不科学、不全面以及操作性不强等方面的问题。第三，在综合分析评价的基础上，通过对风险点的“集体议”和“重新评”，按照设计缺陷、运行缺陷的不同类别和程度，提出改进完善意见，实现对内控薄弱环节的自我修复、自我完善，从而保障内部控制的持续性和科学性

　　加强考核、奖惩。内控制度的执行，关键在于人。只有全体人员自觉遵守，按规则办事，内控才能真正起到纠错防弊，保护财政资产、资金和干部安全的作用。要将内控制度建设与标准化绩效管理改革有机结合，细化到德、能、勤、绩、廉考评之中，将内控指标纳入标准化绩效管理系统，按照内部操作规程、工作流程图明确的时间节点和质量、数量要求，编制内控管理全过程操作手册，每项工作可量化、可检查、可考核，做到过程留痕，责任可追溯。在此基础上严格奖惩机制，对经查实的过错行为坚决予以追究，不搞下不为例，不搞避重就轻。

　　加强信息披露。在进行评价、考核的基础上，应定期或不定期对内部控制建立与实施进度、内部控制完善性、内部控制的不足与改进对策、内部控制整体有效性等相关信息进行通报、披露，督促有关方面采取积极的应对措施。(作者系浙江省绍兴市财政局局长)