白景明　　

　　党的十九大报告指出，新时代我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡、不充分的发展之间的矛盾，并将着力解决发展不平衡、不充分问题。这表明在今后建设中国特色社会主义进程中，党的工作重心将转向促进全面发展。财政政策是实现国家意志的基本手段，解决发展不平衡、不充分问题，需要充分发挥财政各项职能的托底和引领功能。

　　财政再分配职能是解决发展不平衡不充分问题的重要工具 

　　党的十九大报告在述及提高就业质量和人民收入水平时强调“履行好政府再分配调节职能”。财政再分配职能有狭义和广义之分。狭义的再分配仅指对个人收入的再分配，广义再分配包括个人收入再分配和政府间收入再分配两个层次，后者主要指政府间纵向转移支付。财政再分配职能要通过支出政策来实现，资金主要来源于非中性税收。进一步说，再分配是财政支出的一部分内容，其余部分是面向全体公众的不具倾斜性的公共产品供给，如国防支出。显然，财政再分配职能本身属于调节性职能，出发点就是要有针对性地调整利益格局，把市场配置资源、区位优势传承、个人财富传承等形成的群体比较利益优势形成的收入再分配出去。正因此，财政再分配职能是解决发展不平衡、不充分问题的重要工具。

　　发展不平衡、不充分是人类社会中的长期性问题，分为低发展水平条件下的不平衡、不充分和高水平发展条件下的不平衡、不充分两种情形。改革开放之初，我国GDP不足4000亿元，人均GDP不足4000元，百废待兴，城乡差距凸显，工农业发展高度不平衡，属于典型的低发展水平条件下的发展不平衡、不充分。历经近40年的改革，中国发生了天翻地覆的变化，经济总量跃居全球第二位，主要工农业产品产量远超世界第一大经济体美国，生铁、煤炭、钢、造船、水泥、手机、彩电等产量占全球产量比重40%以上。但与此同时，发展不平衡、不充分问题并未消除，甚至有了新的“增长点”。具体表现在：个人收入差距拉大、基尼系数突破0.45的国际警戒线；区域经济发展水平差距拉大，地区生产总值最高省份与最低省份之差增至7万亿元；生态环境恶化状况不容忽视，人均水资源逐步下降、单位GDP能耗仍为发达经济体平均水平的两倍；高新技术产业占GDP比重仍远低于发达经济体水平，在全球价值链体系中，中国大部分产品仍处于低端，等等。这是典型的高发展水平条件下的发展不平衡、不充分。

　　进一步说，是大体量弱质量型经济条件下的发展不平衡、不充分。

　　必须指出，高发展水平条件下的发展不平衡、不充分比低发展水平条件下的发展不平衡、不充分，对经济社会可持续发展的破坏性更大，更有可能激化社会群体之间的矛盾。如目前发达经济体虽然人均GDP普遍高达3万美元，但一些国家经济发展处于停滞状态，失业率上升，区域差距和收入差距都在拉大，国内矛盾逐步尖锐，个别国家甚至出现分裂倾向。我国当前的发展不平衡、不充分事实上正在逐步呈现出诱发多种社会问题的趋向。如内资企业创新能力不足引起的相关产品在国内外两个市场的市场份额下降问题、区域经济发展水平差距拉大连带区域本级财政收入差距拉大引起的基本公共服务保障水平差距相应拉大问题等。

　　党的十八大以来，财政再分配规模持续扩大，支出结构逐步调整，方式不断优化。目前转移性支出占一般公共预算支出总额的比重已突破40%，其中对个人的转移支付占比近70%，这表明国家加大了扶弱济贫投入力度。同时，中央财政的转移支付规模急剧扩张，2017年的预算数为5.65万亿元，比2011年中央一般公共预算收入还多5000亿元。中央转移支付的增量重点投向中西部地区和个人收入再分配、生态文明建设等领域。这些措施都剑指发展不平衡、不充分，起到了调节个人收入分配、缩小区域间基本公共服务均等化水平差距的作用。然而应当看到，从财政收入规模不断扩张和人民支出需求两个角度看，财政再分配职能还有强化空间。

　　围绕坚持和发展新时代中国特色社会主义这一中心谋篇布局 

　　在新时代，充分发挥财政再分配职能破解发展不平衡、不充分问题，必须紧紧围绕坚持和发展新时代中国特色社会主义这一中心谋篇布局。进一步说，发挥财政再分配职能，破解发展不平衡、不充分必须坚持党的领导，以人民为中心并实施符合“五位一体”和“四个全面”基本要求的政策体系。具体操作可从如下几方面入手：

　　第一，提高个人收入转移性支出占财政支出总额比重。个人收入转移性支出占财政支出总额比重逐步上升是市场经济运行的基本规律之一。西方国家市场经济运行了200多年，期间财政支出结构的突出变化是个人收入转移性支出占财政支出总额中的比重升至70%左右。主导性成因为化解市场配置资源引起的社会矛盾并有效使用不断增加的财政收入，政府不断加大再分配力度进而提高基本公共服务供给质量并走上福利国家道路。特别是上世纪70年代，美、欧、日等国相继进入老龄化社会，使社会保障支出需求急剧扩张。目前我国个人收入转移性支出占一般公共预算支出总额比重与西方国家相差近1倍，但面临问题的严重性程度并不比西方国家低。比如基尼系数数值、老龄人口规模已达2亿（远超欧、美、日），低保人口7000万，数千万贫困人口等。显然，提高个人收入转移性支出占比迫在眉睫。实现这一政策目标，具体而言就是要增加对社会保险基金补助性支出、抚恤支出、最低生活保障支出、特困人员供养支出、生态建设政策性社会性补助支出等。与此相匹配，为平衡总体收支矛盾，防控财政风险，有必要适当压缩投资性支出占财政支出总额的比重。

　　第二，优化政府间转移支付结构。我国一般公共预算支出结构的突出特点是政府间转移支付支出占比高，目前已近35%，特别是中央一般公共预算支出，转移支付占比高达近80%。优化政府间转移支付结构对充分发挥财政再分配职能显然意义重大。但要看到，目前我国政府间转移支付中个人收入再分配性支出比重偏低，绝大部分用于购买性支出和投资性支出，这虽然对各项社会事业发展起到了托底性作用，但也暴露出了效益不高、针对性不强等问题。从履行好政府再分配职能角度看，有必要完善支出结构，具体来讲就是应增加对人的转移支付，包括基本养老金转移支付、城乡居民医疗保险转移支付、学生资助补助经费、优抚对象补助经费、困难群众基本生活救济补助、医疗救助补助资金等。落实这项改革需中央与地方联动。其中中央财政转移支付结构调整关键是加强转移支付与流动人口挂钩机制建设、扩大对中西部人口大省的转移支付规模、增加对老少边穷区域的转移支付。省级政府应集中财力重点加大区内经济落后市县个人收入调节投入，要把打好扶贫攻坚战作为头等大事来抓。

　　第三，兜底线、防风险。发挥财政再分配职能破解发展不平衡、不充分重在为低收入者提供基本生活保障。确保经济落后区域基本公共服务保障水平不低于全国基本标准，绝不是要无限提高基本公共服务保障水平，更不是要在短期内大量增加公共服务项目。因此，科学核定基本公共服务保障标准是合理有效发挥财政再分配职能的前提。科学核定基本公共服务保障标准需通盘考虑物价水平、财政收入水平、人口状况和资本积累正常增长四大因素的约束。进一步说，就是要从人均财力位居全球中等水平、弱势群体上亿、老龄人口2亿、资本积累增速放缓且外部压力渐强等实际情况出发核定标准。绝不能拿人均财力上万美元国家（如美国2万美元、德国1.4万美元、日本1.2万美元）的公共福利水平来衡量中国这样一个人均财力不足2500美元的国家的公共福利水平合理度，也不能为保福利水平提高而压低资本积累增长，必须清醒地认识到没有资本积累增长就没有就业增长，就业增长才是居民收入增长，特别是中、低收入阶层生存的最基本保障。兜底线归根结底就是防控财政风险。防控财政风险关键是通过调节收入分配，稳步提高基本公共服务水平。因此，实施财政再分配必须坚持循序渐进原则。恰如党的十九大报告所说“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，既尽力而为，又量力而行，一件事情接着一件事情办”。所以必须引导社会预期，要让全社会认识到阶段性大幅提高公共福利水平会使政府债务增至无力偿还水平，这最终会导致财政支出紧缩反而会压低公共福利水平。欧债危机爆发后欧洲一些国家的实践已充分证明了这一点。（作者系中国财政科学研究院副院长）