齐守印

　　实现中央与地方财政关系的科学化、规范化，是推进国家治理体系现代化的重要一环。习近平总书记在十九大报告中关于“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”的论述，为实现我国中央与地方政府间的财政关系科学化、规范化指明了方向。其中，“权责清晰、财力协调、区域均衡”既是实现央地财政关系科学化、规范化的改革目标，也是推进这项财政改革的指导原则。按照“两分法”理念，这里的目标和原则固然只涉及深化中央与地方这一层面的纵向财政体制改革，但也同样适用于包括地方各级政府间财政关系在内的整个纵向财政体制改革。问题在于，如何准确而全面地理解和把握“权责清晰、财力协调、区域均衡”财政体制内涵。

　　“权责清晰、财力协调、区域均衡”三者作为处理政府间纵向财政关系的原则，既各有特定内涵，又有着紧密内在联系、严格逻辑关系，是缺一不可的整体。

　　　“权责清晰、财力协调、区域均衡”的各自体制涵义 

　　对于政府间财政关系而言，所谓权责清晰，本质上是要求在科学界定各级政府之间公共物品提供责任和管理权力的基础上，清晰而明确地划分不同层级政府的财政支出责任和财政管理权力，并且使财政支出责任与财政管理权力之间达到协调平衡，以便保证各级政府有效履行公共经济责任，实现国家善治。

　　所谓财力协调，首先，是指各级政府的可用财力与其承担的财政支出责任相匹配、相适应，以便从财力上保证各级政府财政支出责任的顺畅履行和公共治理职能的有效发挥；其次，也要求不同层级政府在拥有财力方面不宜畸轻畸重，避免某一层级政府在财力方面过于依赖或过分控制其他层级政府，以利在确保中央拥有充分权威、国家具有足够凝聚力的前提下，地方各级政府能够独立自主地承担完成好分内的公共事务，从而形成既有全国集中统一、又有各地自主创造的、活泼发展局面。当然，对第二层次上的财力协调不宜做绝对化理解，不是指各级政府所掌握的财力在绝对量或相对量上绝对均衡。因为各级政府的职能分工是有区别的，上级政府对所辖区域的下级政府担负着通过转移支付调节不同地区财力余缺、实现横向财力均衡的职责。因此，上级政府掌握的财力适当超过本级担负的直接支出责任，乃是它承担调节所辖区域间财力平衡职责的客观要求。

　　所谓区域均衡，就是在各地自主发展、竞相做大财政经济“蛋糕”的基础上，通过科学的宏观调节，使各地区以财力相对均衡，以实现基本公共服务均等化和整个经济社会相对均衡发展，避免各地经济社会发展发生“马太效应”、两极分化，以增强整个国家发展的包容性与和谐性。但是，对区域均衡也不宜做绝对化理解，不是指在地区之间实行财力配置、公共服务水平、经济社会发展程度方面的平均主义。如果通过上级政府的转移支付调节，将各地区基于经济发展努力而产生的公共财力差别、公共服务差别和社会发展差别全部拉平，势必会消除从财政方面激励各地区发展经济的机制，致使所有地区失去竞相发展的动力和活力，从而使整个国家经济发展的“发动机”熄火。

　　由此可见，对于作为我国处理政府间财政关系的上述三项原则，不能停留在字面上的机械式解读，而必须站在国家治理科学化的高度，运用辩证的思维方法予以全面深入的理解，才能全面准确地把握其精髓。

　　　“权责清晰、财力协调、区域均衡”的内在联系和逻辑关系 

　　首先，“权责清晰、财力协调、区域均衡”是构建政府间财政关系的总体目标，其中，每个子项均有特定内涵，作为一条原则和尺度，是总体目标中不可或缺的要素。只有三项要求全部达到了，政府间财政关系或纵向财政体制才称得上科学与完善，才是符合国家治理现代化要求的。

　　其次，“权责清晰、财力协调、区域均衡”之间存在着紧密的内在联系和严格的逻辑关系。其中，权责清晰是基础和前提，财力协调是条件和保障，区域均衡是目标和结果。只有政府间财政责权划分科学合理且清晰明了，才能为政府间财政收入划分和协调政府间财力配置的转移支付体系提供基础和前提，从而实现政府间纵向财力配置和地区间横向财力配置的协调；只有地区间公共财力配置协调了，才能实现区域间基本公共服务均等化和经济社会均衡发展。因此，在财政范围内将各级政府财政支出责任和财政管理权力划分清晰，并且做到权力与责任相互匹配，进而在公共经济这一更高层面上做到政府间公共物品提供责任与管理权力划分清晰、相互匹配，并且使财政支出责任与公共物品提供责任相联系、相适应，乃是构建科学完善的政府间财政关系或纵向财政体制的基础和关键。

　　（作者为中国财政学会常务理事、中国财政科学研究院博士生导师）