韩凤芹 史卫  张绘　　

　　加快发展现代职业教育，是党中央、国务院作出的重大战略部署之一。目前，应根据中央地方间财政关系明确支出责任，做到支出责任与财政事权相适应，进一步强化中央宏观管理事权，将部分与地方经济发展相关和学校管理的事权下移，将部分跨区域问题调整为共同事权，更好地适应加快现代职业教育发展的战略要求。

　　事权和支出责任划分的现状 

　　近年来，我国出台的相关法律文件，对职业教育的事权和支出责任进行了明确。

　　《职业教育法》规定，中央政府承担的职业教育事权主要包括：宏观政策层面的决策，制定适应经济社会需要的职业教育制度，组织职业教育的科学研究，制定政策提高职业教育的质量，扶持帮助农村、少数民族地区、边远贫困地区、妇女、残疾人职业教育的发展。地方政府职业教育的事权主要包括：将职业教育纳入地方国民经济和社会发展规划，举办职业教育机构，并对职业教育机构进行领导、统筹协调和督导评估，包括对民办职业教育机构的指导和扶持；将建设实习基地列为中央部委和地方政府的共同事权。对于各级政府的支出责任的划分，国家层面主要是制定生均经费标准，并制定政策鼓励社会力量的捐赠和金融支持职业教育发展。

　　从现实情况看，我国现行职业教育管理体制是一种“在国务院领导下,分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的职业教育管理体制。在高等职业教育中，中央所属高校举办的高等职业院校由教育部管理，地方所属高校举办的高等职业院校和其他地方高等职业院校由地方省市教育行政机构管理。中等职业教育学校主要由地方负责，省、直辖市、自治区所属的中等专业学校由省、直辖市、自治区领导，有关职能部门参与管理，具体管理职责多数下沉到县；属中央各部举办的，地方辅助协调和配合。

　　事权和支出责任划分存在的问题 

　　虽然法律对职业教育事权划分有规定，但是由于管理体制、发展环境等多方面原因，中央与地方间事权和支出责任的划分在执行过程中仍存在诸多的问题。

　　——政府在职业教育发展中的职能定位不清。目前政府办职业教育的理念还没有得到根本转变，2008年至2014年，整个职业教育收入体系中，政府投入占比由55%上升至74%，而社会投入占比由1.58%降至1.07%。

　　——中央地方间事权和支出责任在执行中存在错位与越位。中央部委不仅承担着宏观管理的事权，也承担着一部分职业学校的管理事权，目前中央所属的中职和高职还有26所。此外，随着近年来对职业教育的日益重视，中央几乎介入了职业教育发展的各个领域，从师资素质提升、实训基地建设到学生补助，支出责任则调整为中央地方共担。

　　——支出责任与事权难以有效匹配。由于职业教育主要是地方的事权和支出责任，但部分地区受经济发展和财政收入水平的影响，对职业教育的财政保障能力可能会小于承担的支出责任，导致二者难以匹配。表现在中职学生资助、免学费等政策，虽有一定的转移支付，但在地方财力紧张的情况下，支出责任不到位现象在全国普遍存在。

　　——省市级政府履行辖区责任严重不足。职业教育的分级管理变成了彻底分家，缺乏省级统筹理念，凸显了层级间的不平等，加大了支出责任与财力不匹配的状况。

　　——职业院校的办学自主权没有得到落实。职业教育是一种面向市场、面向社会的教育，需要职业院校根据经济社会发展动态调整专业、引进选聘教师、不断改善办学条件、自主办学。现有管理体系下，职业院校在人、财、物方面的管理决策权限很小，没有自主权。

　　事权和支出责任划分的思路与建议 

　　首先，建立新的政府、市场和社会的关系，明晰事权。当前政府更多需要承担为市场和社会在参与职业教育过程中创造良好投资和办学环境并弥补市场失灵。政府通过监督和问责，建立负面清单，避免企业和个人在参与职业教育投资和发展中出现治理风险；通过对教育资源配置进行有效的干预，来弥补由此引起的效率缺失；通过对职业教育的宏观管理和科学规划、职业资格的评价标准的制定和预测、提供市场咨询、提供职业教育不同专业较为统一的办学标准和经费支出标准等统筹管理职能，构建我国现代职业教育体系。

　　其次，建立新的中央与地方的关系，分工明确形成合力。基于财政分权理论，要有效发挥中央政府的稳定和再分配职能，更好发挥地方政府提升资源配置效率的职能。同时，在事权和支出责任划分的操作层面上充分调动中央和地方两个方面的积极性。

　　再其次，推进管理机构和管理体制改革，更好履行事权。要统筹协调与职业教育发展相关的各部门，减少部门之间的恶性经费竞争，提高职业教育资金的使用效率。要推进预算管理机制改革，逐步构建现代职业教育绩效预算管理制度，推动建立职业教育较为成熟的支出分配和管理机制，制定职业教育生均经费标准，健全相应的绩效评估机制。

　　最后，调整各级政府的事权和支出责任，重点突出。中央应将宏观管理职能、职业发展规划、职业发展建设标准、职业资格预测、职业指导咨询等权利上收，将部分困难地区和群体职业教育与培训的财力保障责任上移，在条件许可的情况下，对于基层职校教师工资等基本保障的事权，上移到上一级政府，保证一定区域内的基本公平。此外，将跨地区人口职业教育调整为中央地方共同事权，建立由中央、输出地和输入地分摊费用机制。对于新增支出责任，建议以规划和政策为依据进行系统测算，坚持事权和支出责任相匹配，明确各级政府间的支出责任分担。部分事权可以进一步下移，职业学校发展的事权进一步明晰为地方事权。

　　（作者单位：中国财政科学研究院）