林双林　　

　　财政部近日公布的数据显示，2017年12月末全国地方政府债务余额164706亿元。2017年我国国内生产总值827122亿元，这样，地方政府债务占GDP的比重为19.91%，地方政府债务风险总体可控。

　　我国目前正处于工业化和城市化时期，基础设施建设需求大，需要地方政府加大财政支出。基础设施建设耗资大，回报期长，具有公共品性质，需要政府兴建。还有学校、医院、养老院、群众体育设施，等等，也需要政府大量投资。

　　我国地方政府借债，大都用于基础设施建设和其他公共项目。也就是说，在举债的同时，地方政府的国有资产也在增加。不过，日益增长的地方政府债务也造成风险的不断累积，需要采取综合举措予以妥善应对。

　　一是设置地方政府债务警戒线。欧盟《马斯特里赫特条约》规定，政府债务占GDP比重不应超过60%。我国也应该对地方政府债务设置警戒线，例如，债务占GDP比重不超过35%。高负债率的地区应该减少或者停止新增债务。相反，政府负债率低的地区若有需要，仍可适当增加政府债务，完善基础设施建设，为地区经济发展和民生改善创造更好的条件。

　　二是完善债务偿还机制。要硬化财政约束，明确偿债责任，“谁举债、谁还债”，打消地方政府依赖中央的幻想，避免让中央政府承担全部的风险和损失，成为最后的兜底人。地方政府在借债时，就应制定切实可行的还债计划。同时，要控制债务增长速度，若债务增长速度不超过GDP增长速度，负债率就不会提高。债务高的省份，应严格控制债务规模，将债务融资项目收益与新增税收用于偿还债务本息，以降低债务负担。

　　三是提高债务资金使用效率。避免债务资金的低效率配置，尤其是要避免将债务资金用于形象工程和政绩工程，确保政府财政资源用在关乎国计民生的项目上。要提高债务投资的效率，对资金的使用效率和效果进行评估并及时反馈。同时，应该强化对项目的监管，防止出现债务资金的挪用、乱用及贪污浪费现象，并加强对债务资金投资项目收益的管理。

　　四是中央政府承担更多的支出责任。地方政府税收收入不足以应付基础设施建设需要，中央需要给予合理的补助。基本养老保险全国统筹的方向已明确，养老与医疗密切相关，医疗保障全国统筹也势在必行。人口老龄化带来的养老保险基金收不抵支情况将持续。未来医疗保障潜在缺口会出现并将加大，新农合和城居保统筹层次低，保险水平和报销水平低，医疗保障总体上不足。社会保障尤其是医疗保障，是世界范围的难题。养老和医疗保障全国统一以后，我国中央政府的债务将增加，应该未雨绸缪。

　　五是开拓地方税源。一方面，完善地方税收体系，积极稳妥推进房地产税改革。房地产税基规模大，不可移动，是许多国家地方政府可靠的税收来源。只要合理设计，个人房地产税会成为我国地方政府可观的税源。另一方面，适当增加地方政府在共享税中的份额，调动其积极性。

　　六是适度给地方政府放权，让债务公开化，减少隐性债务。例如，赋予地方政府更大的税收管理权和债券发行权。在放权的同时，加强监管，不仅要发挥上级政府对下级政府的监督作用，而且要充分发挥同级部门和同级官员之间的互相监督作用，充分发挥地方民众对地方政府的监督作用。

　　七是依靠经济增长来消化债务。经济增长快了，GDP规模大了，债务占GDP的比重就会下降。因此，发展经济是解决债务问题的关键。高负债率省份在完成基础设施项目建设后，要努力发展经济，为企业发展创造良好的营商环境，促进私人投资增加，提高经济增长率，这样就能增加税收，偿还债务，推动经济发展进入良性循环。

　　（作者系北京大学国家发展研究院教授）