中央经济工作会议指出，必须加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核，创建和完善制度环境，推动我国经济在实现高质量发展上不断取得新进展。这是继党的十九大报告提出“全面实施绩效管理”之后，“绩效”再度被提升到全局层面。

　　“预算是政治，是科学，是艺术；预算是控制，是管理，是计划。现代预算制度的基础是全面规范透明，要求是标准科学、约束有力，方向是全面实施绩效管理，目的是全面提升公共服务质量和人民满意度。”复旦大学教授、校长助理苟燕楠说，预算绩效管理体系是优化资源配置、提升执行效率、追踪问效的体系，是推动预算体系绩效化，不是在某个环节实现绩效管理。

　　苟燕楠表示，预算过程是关于分配的政治过程，明确重点支出预算安排的基本规范就是讲政治，参与预算编制和决策的各方要清楚地知道轻重缓急，要把有限的资源集中用于中心工作，使预算成为战略、目标、任务的资金表现。一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算性质各异、规律不同，可以差别管理，但作为政府预算完整的一盘棋，必须围绕施政目标彼此贯通、统筹安排，提升资源配置的科学性和有效性。

　　预算是公共资源的主动谋划，缺乏市场的自发配置机制，要让参与者讲政治、守规矩、有动力，就必须在体制机制上实施系统创新。苟燕楠认为，战略规划、绩效目标、考核指标、评价工具等基础性工作固然重要，但有效运转的关键是建立广泛认可、可持续的激励约束机制，在正确的方向充分激发人的主观能动性，这意味着解放思想，重新审视控制导向的政府治理体系，立足于已确立的预算制度主体框架，面向绩效自我革命，以预算绩效推动政府绩效，以政府绩效支持预算绩效，这意味着涉及人、财、物的一系列综合配套改革，要锐意进取，也要充分意识到改革的政治性、系统性、复杂性和长期性。

　　中国财政科学研究院研究员陈穗红说，推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。在推动我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段的过程中，需要激发各类市场主体活力，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，与此同时，在公共财政领域也需要通过全面实施预算绩效管理，进一步实现财政资金的优化配置。只有这样，才能够与十九大报告提出的满足人民美好生活需要目标相吻合。

　　她认为，我国实施预算绩效管理已经经历了多年的发展历程，取得了显著的成绩，但是绩效管理和预算融合欠佳仍然是现阶段存在的一个普遍性问题。例如在预算编制阶段，虽然现行制度已经要求预算要和绩效目标同时申报，在时点和形式上已经做到基本同步，但是在内容上尚未能够很好地契合。一些地方和部门的资金分配方式实际上仍然是采用基数法或切块方式进行分配，缺少与绩效目标的有机联系，影响着财政资金的优化配置和预算绩效管理的实效。

　　在陈穗红看来，形成这种局面的主要原因有以下几个方面：一是预算支出的绩效目标设定工作本身质量不高。目前，绩效目标的设定仍是预算绩效管理中的薄弱环节，很多预算单位对绩效目标设定工作存在领导不重视，业务人员不理解、不会做的情况，编报的绩效目标质量参次不齐，难以成为预算编制的依据。二是预算管理和绩效管理的程序与机构缺少整合。目前很多地方的财政部门在预算编制、预算绩效目标审核和预算评审方面，无论是程序上还是经办机构上都存在一定程度的分离状态，在工作中“铁路警察各管一段”的现象比较普遍。三是项目和部门运行成本信息和标准不完备。在从绩效目标过渡到实现目标所需要的预算资金具体数额的时候，或是在预算项目选择中进行成本效益的分析时，都需要解决成本标准问题。有些项目有定员定额标准可以作为成本依据，但是由于财政支出涉及面非常广泛，还有很多支出是难以用定员定额标准来解决的。在这种情况下，成本信息和标准不完备往往成为绩效目标和预算编制联接的障碍。

　　为了加强预算与绩效管理的融合，陈穗红建议，在实施全面绩效管理的过程中，应针对上述问题着重采取以下几个方面的对策：首先，要明确预算单位负责人对本单位预算资金使用绩效的主体责任，开展对相关业务人员的培训，提高预算支出绩效目标的编制质量。同时，针对一些特殊项目和特殊部门产出和结果目标的内容和量化问题进行深入的研究和实践探索，形成比较规范的工作方法和规程，以适应全面实施绩效管理的要求。其次，要对预算编制阶段的相关程序和经办机构进行适度整合。如将预算评审和绩效目标审核整合为同一个环节，由同一个机构进行，不仅有利于预算编制与绩效管理的融合，也可以避免工作重叠给财政部门和预算单位造成过多的工作负担。最后，要积极推进政府成本会计体系建设和成本数据库建设，为加强预算和绩效管理的融合提供必要的信息条件。