——访美国堪萨斯大学公共事务与管理学院终身教授何达基

作者：记者 李忠峰

　　绩效预算是一个艰难、长期的组织改造和体制改革，很多发展中国家必须先做好基本的财政监管体制改革，才应该尝试绩效预算改革。但从长远来看，每个国家发展到某一个程度，必须建立适合自己的绩效预算管理体制，因为将纳税人的钱花得合法、有效率、有效果，是每个国家都必须做的事。”美国堪萨斯大学公共事务与管理学院终身教授何达基接受记者采访时说。

　　重新对绩效预算定位 

　　传统的绩效预算理论和实证研究，大多数还是从立法预算拨款的角度看绩效预算的贡献和成败。最近一些西方国家的文献，一方面说绩效预算是好事，另一方面说绩效信息在预算里没什么作用。特别是过去几年，很多西方国家的立法机关政治极化越来越严重，绩效预算好像完全崩溃了，最好的也只不过是一种所谓“绩效咨询的预算”，或只是“绩效表述的预算”，完全没有影响到实质性预算。

　　“有趣的是，纵然政治环境如此不同，各国的绩效预算操作也从没有被废掉，在一些国家，改革还有不断扩张的趋势。”何达基认为，必须跳出绩效预算只是一个立法拨款工具的理论框架，重新对绩效预算定位。

　　过去10年，对绩效预算的关注范畴其实很广，绩效信息已渗透到不同预算环节中，从预算编制、立法机关审批预算、预算的执行，到对预算开支的审计，整个流程都有绩效信息的介入。从这个角度看，绩效预算最重要的影响之一，是加强预算部门与其他部门的沟通，增加其绩效意识和结果导向。

　　绩效预算也是一个制度改革。每个国家的文化、历史、政治体制和经济社会的条件不一样，它们的价值观，对官员权力和问责的理解，行政与立法、财权和事权的划分，也可能不一样。从制度变迁理论的角度看，绩效预算的设计与推行必须要适应这些制度因素，特别是组织能力的建构问题，预算过程中权力重新分配的政治问题等。因为这些制度的差异，西方发达国家和发展中国家改革路径通常很不一样。

　　何达基认为，应该从体制的差距和绩效改革目标的高低难易来研究发展中国家的绩效改革问题。一个国家如果把绩效目标设计得很高远，但是事实上体制能力有限，改革结果往往就流于表面。

　　　　五方面改革经验总结  

　　何达基认为，发展中国家的改革目标设计，必须考虑自身的体制特点和实际能力，制定适度的改革目标。过去10年，世界银行和国际货币基金组织等国际组织，对发展中国家的帮助，越来越看重提高组织和财政管理能力，并减低对绩效预算目标的期待。

　　何达基向记者介绍了研究中发现的几个现象：

　　第一，如果发展中国家要推行绩效预算改革，要先做好财政监管，知道政府的钱花在什么地方，收入来源是否清楚。如果这些条件还不够健全，发展中国家暂不应推行复杂的绩效预算改革。

　　第二，政府的财政管理能力构建，必须看重人事和信息系统两方面。能不能收集可靠、有效的绩效数据，并能作适当和准确的数据分析，都取决于这两方面的发展。

　　第三，指标的设计和厘定，要分不同层次的需要，不能用一刀切的方法。最高层次的指标通常注重社会和经济发展的总目标及人民生活水平的需要；第二层指标通常有关重要政策上的大目标；第三层指标落实到每个部门的重要绩效目标；第四层指标再落实到部门内部不同的项目绩效目标；最后一层厘定基层官员在操作层面的绩效目标。这五层指标层层相扣，但每一层有自己独特的关注要点和实践者的需要。

　　第四，绩效预算的表达方式，也要因不同决策层次和受众的需要有所变异。传统的绩效预算报告，通常都用很多文字、一大堆数据，几百页的报告来说政府绩效的情况。这种表达方式对于一般的民众太繁琐，可以简化内容，图文并茂，也可以用互联网站和公开数据网与市民互动。不过，绩效预算和单项预算不一定是替代关系，部门有了绩效目标和结果评估指标后，在预算过程中，有时还要附上繁琐的单项预算。

　　第五，不同国家的经验显示出绩效预算并不是一个优赏劣罚的体制，而是一个组织学习和改进的过程。欧美和发展中国家过去推动绩效预算改革时，往往希望用绩效来考核部门，做得不好要削减经费，以奖罚的角度把预算和绩效挂钩。

　　何达基认为，提到绩效预算首先要提高政府部门内部的能力，提高绩效监管体制的能力，然后才利用绩效来奖罚部门。在绩效预算的过程中，更多地要强调与部门沟通，鼓励创新改进。

　　　　一个城市的启示 

　　“美国堪萨斯州有一个叫欧乐发的城市，在建立绩效预算体制方面做了20年，我认为做得比较好。”何达基说。

　　欧乐发从三个维度来看预算绩效管理。第一个是“回头看”。从事后评估和绩效审计里看以前做得怎么样，钱花得是否有成效。

　　第二个维度是“周围看”。研究同行之间的做法，跟专业标准比较，看是否有改进的余地，并向同行里做得最好的学习。

　　第三个维度是“往前看”。为未来定绩效战略计划和目标，同时也做跨年度的预算估测。

　　何达基介绍说，在三个维度中，同时强调问责、学习和改善，整个体制中，很少强调惩罚。欧乐发一年做四次民意调查，如果市民满意度不高他们就分析如何改善。从2006年开始，这个城市的居民满意度一直慢慢攀升。三个维度互相配合，让领导和预算部门从不同角度向部门问责。

　　　　绩效预算的未来  

　　何达基认为，绩效预算的发展未来有三大趋势。

　　一是如何把长远的财政计划跟绩效预算配合，是一个重要的课题。在欧美很多国家，因为有严重的长远债务问题，不少政府要削减经常性开支，以至很多政策落实不了。绩效预算需要考虑这些财政因素，在目标管理和指标设计时作相应修改，但如何做，大家还在摸索当中。

　　二是绩效预算和管理将来应如何更有效地利用大数据。大数据的发展，可以让部门管理人员把绩效落实到地方的一条街道、一个地点，再以数据模型分析什么因素与绩效相关，估计绩效的趋势，然后看部门需要什么资源，用什么方法来改善服务和政策效果。

　　三是未来绩效预算管理必须更密切地与市民的诉求和关注挂钩。如何容纳公民的意愿、关注点，并将公民参与同绩效预算和管理的过程结合，是所有国家都要面对的挑战。