供给侧管理长期以来都是我国财政政策的重要内容。无论是计划经济时期，还是市场经济时期，无论是治理经济过热，还是稳定经济增长，财政政策始终都是在实施总量调控的同时，把促进经济结构优化作为重要任务。 

　　肖炎舜

　　萨缪尔森、诺德斯认为，“无论对长期经济发展还是短期经济发展，总供给都是中心的因素。在短期，总供给和总需求的相互作用决定着产出、失业和生产力利用的水平。在长期，总供给是经济增长后面起作用的主要因素。”中国不同经济发展阶段对财政政策调控有着相应内在要求。

　　　　改革开放至1991年：处理“吃饭”与“建设”的关系  

　　改革开放至1991年我国经济处在扩张供给、准备起飞、解决温饱问题阶段，财政政策重点是处理“吃饭”与“建设”的关系，推动总量平稳扩张。改革开放之初至1991年，中国经济总体上处于较低发展水平，人民群众温饱问题尚未得到有效解决，具有明显的“短缺经济”特征，“供给约束”是宏观经济运行中的主要矛盾和矛盾的主要方面。此阶段财政政策调控的重点和特点是，贯彻“一要吃饭，二要建设”原则，合理集中资金进行重点建设。调节积累和消费的比例关系，核心是使投资增长保持在合理水平。调节农轻重比例关系，实质上是从供给侧着手促进生产与消费需求相适应。开始注重处理速度和效益的关系，促进经济从数量增长型向效益提高型的转变。

　　从经济运行的实际情况看，改革开放之初至1991年，中国经济增长速度起伏较大，1978—1991年GDP年均增长9%，1985年15.3%的增速是历史最高水平，1981年5.2%、1989年4.2%和1990年3.8%的增速又都是以后年度没再出现过的低速度，这也说明，这个阶段宏观调控虽然注意到要“相机决策”，但在时机、力度和节奏的把握上并不成熟，还是一种“拉闸门”式的调控。这个阶段，短缺经济基本消除，买方市场逐步形成，生产力进一步解放，“供给约束”大为缓解，耐用品消费需求的排浪式增长带动供给结构升级和排浪式增长，成为经济增长的主要动力。

　　　　1993—1997年：围绕国有企业改革  

　　1993—1997年的财政政策调控，重点和特点是，虽然把治理通货膨胀作为首要任务，但仍把经济快速增长作为重要目标。在适度从紧的总体取向中坚持有紧有松，支持经济结构调整。支持优化国有企业资本结构，实质上是围绕国有企业开展的一项供给侧结构性改革。

　　　1998—2003年：实施积极的财政政策弥补基础设施短板  

　　1998—2003年的财政政策调控，虽然重点是有效需求不足，但也把解决供给侧结构性问题作为重要目标。这个政策取向符合与经济发展阶段相适应的要求，1998年应对亚洲金融危机冲击，实施积极的财政政策，虽然给人们留下深刻印象的是扩大内需，但实际上中央采取了不少结构性政策措施。这次财政政策调控的重点首先是，发行长期建设国债用于一批重大基础设施项目，有效弥补了我国基础设施不足的短板。中国经济经过20年快速发展，产业发展已经到了较高水平，基础设施建设成为相对短板，给积极财政政策的实施留下巨大空间。1998—2004年财政共发行长期建设国债9100亿元，具体投向都是当时亟待加强的基础设施。七年间，通过长期建设国债有效带动地方政府配套资金、银行信贷资金、企业自有资金的大量投人，形成了约4万亿元的全社会投资规模，到2004年底累计完成投资3万多亿元，集中力量建成了一批关系全局的重大基础设施项目。其次，加强社会保障工作，采取包括“限产压锭”、减员增资等措施为推进国有经济战略性调整。面对亚洲金融危机的冲击，国有企业面临的困难更重。这一阶段改革在优化国有经济结构、大幅减轻企业历史包袱和社会负担的同时，国企职工经历了下岗分流的阵痛。为保障退休职工、下岗职工和城市低收入人群体的基本生活，维护社会稳定。从1998年开始，国家逐步建设了“三条保障线”，这些措施为国有企业三年脱困的和国有经济的战略性调整创造了条件。再其次，采取有针对性的财政支出和税收政策，促进产业结构优化升级。为支持引进国外的先进技术设备，从1998年起对国家鼓励发展的国内投资项目和外商投资项目进口的设备，在规定范围内，免征关税和进口环节税。对符合国家产业政策的企业技术改造项目购置国产设备，准予按40%的比例抵免企业所得税。最后，大幅减轻企业和社会税费负担，增强企业自主投资能力和居民消费能力。

　　总之，这两轮宏观调控总体上是成功的。无论是治理通货膨胀，还是治理通货紧缩，都更加注重长期和短期相结合，供给与需求两侧互动，稳定物价水平与促进经济增长相互平衡。

　　　　21世纪前10年：促进经济结构调整  

　　21世纪前10年，我国经济处在快速发展、探索转型、促进可持续发展阶段，经济从“快字当头”转向“好字优先”，财政政策总量扩张与结构调整并重，促进结构调整优先。财政政策调控的重点和特点主要表现在：一是，加大对“三农”的支持力度。着力构建起强农惠农富农的政策体系，中央财政不断增加“三农”财政支出，从2004年的2626亿元增加到2011年的10419亿元。此外，推进农村税费改革，2006年全面取消农业税，建立农民种粮直补、良种补贴、农机具补贴、农资综合补贴等制度和粮食主产区利益补偿机制，完善对重要农产品最低收购价政策。二是，加大对科技进步和自主创新的支持，提升科技对经济社会发展的支撑引领作用。这10年，我国实施科教兴国和人才强国战略，推进创新型国家建设，实施科技中长期规划纲要。实施国家科技重大专项，加大对国家科技计划、科研基金和公益性行业科研专项的投入、加强国家重点实验室、科研机构、大学科研条件和能力建设，中央财政科技投入年均增幅超过20%。建立自主创新的政府采购制度，设立科技型中小企业技术创新基金和创业投资引导基金，设立国产首台(套)装备补助资金。制定实施减免关键零部件、先进技术装备等产品的进口税收，提高高新技术产品出口退税率，实施研发费用扣除、加速折旧等税收优惠政策。三是加大对经济结构调整的支持，着力推动产业结构优化和区域协调发展。这10年，调整优化产业结构是财政政策的重要内容。在应对国际金融危机期间，财政政策既支持实施十大产业调整振兴规划，改造和提升我国传统产业，又大力支持培育和发展战新兴产业。四是加大对社会事业发展的投入，完善公共财政，社会保障体系。五是加大对资源节约和环境保护的支持力度，初步构建起支持节能减排和环境保护的财政政策框架。

　　2008年底开始的应对国际金融危机冲击的积极财政政策，尽管给人们留下深刻印象的是两年新増四万亿投资的总量概念，而不是“一揽子”的结构概念，但寓结构调整于总量调控之中的特点非常明显。这次宏观调控，财政政策具有针对性强、作用直接、见效较快、调整灵活等特点，而且由于财政总量政策扩张力度大，也为结构调整提供了更大的空间。

　　　　21世纪第二个10年：解决供给侧结构性问题  

　　进人21世纪第二个10年，我国经济发生了自改革开放以来最大的变化。我国经济发展进人了工业化成熟期或后工业化时期，国内劳动供求关系出现转折性变化，到达“刘易斯拐点”，经济增速从高速转变为中高速，供给侧结构性问题成为经济运行中的主要矛盾。

　　从影响经济增长“供给约束”因素看，更加注重最突出的三个边际变化因素，第一，供给的成本约束，国内劳动供给关系变化导致低成本竞争优势明显减弱。第二，供给市场约束需求，需求侧排浪式消费基本结束，导致供给侧模仿型生产受到严重制约。第三，供给的能力约束，处于供给侧的生产体系调整之后，难以满足消费需求升级的需要。当经济运行面临的主要矛盾是供给侧结构性问题时，即使经济增长速度出现较大下行压力，也不能用全面刺激政策来解决。要以供给侧结构性改革为主线，通过促进经济结构优化和新旧增长动能转换，使经济在更高质量、更高水平上恢复增长速度，这对财政政策调控提出了新的要求。

　　启示  

　　从过去30多年财政政策调控适应经济发展阶段性变化的不同实践中，我们可以得出以下几点启示：

　　第一，供给侧管理长期以来都是我国财政政策的重要内容。无论是计划经济时期，还是市场经济时期，无论是治理经济过热，还是稳定经济增长，财政政策始终都是在实施总量调控的同时，把促进经济结构优化作为重要任务。

　　第二，结构性财政政策在不同经济发展阶段具有不同特点。经济发展的阶段性对结构性财政政策具有决定性影响。不同阶段经济发展动力在发生变化，面临的结构性问题也在发生变化，即使是采用结构性的财政政策，也要注意与经济发展的阶段性相适应，这样才能真正有效解决经济运行中的结构性问题。

　　第三，财政总量政策也受不同经济发展阶段的影响，过去相当长一段时期，全面刺激政策是有效的，但是经济结构演进到一定阶段后，全面刺激的边际效用明显下降，在实施财政总量调控时，要综合考虑经济发展的阶段性特征和宏观经济运行的周期性特点，才能科学把握财政政策调控的时机与力度。

　　（作者单位：国务院研究室）